2017年深圳棚户区改造立法情况小结
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一、深圳棚户区改造的主要法律依据汇总
经查询、筛选，有关棚户区改造的主要法律依据大致可归纳如下：
（一）国务院及下属部委
《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）
《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）
《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）
《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发[2013]25号)
《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发[2014]36号)
《国家发展改革委办公厅关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》（发改办财金[2014]1047号）
《住房城乡建设部办公厅关于棚户区界定标准有关问题的通知》(建办保函〔2014〕535号)
《住房城乡建设部办公厅关于做好2016年城镇棚户区和城市危房改造计划工作的通知》（建办保函[2015]217）号
《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发[2015]37号)
《财政部、国家税务总局关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）
（二）广东省
《广东省办公厅关于加强我省国有工矿棚户区改造工作的会议纪要》（省府会议纪要〔2014〕1号）
《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）
《广东省棚户区改造规划（2014-2017）》（粤建保[2014]120号）
《广东省人民政府办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知（代拟稿）》（粤建保商[2014]81号）
《广东省棚户区改造项目国家开发银行专项贷款管理办法》（粤建电发[2014]32号）
《广东省棚户区改造贷款贴息专项资金管理办法》（粤财综[2015]39号）
《广东省城市和国有工矿棚户区改造界定标准》（粤建保[2015]103号）
（三）深圳市
近年来，随着旧住宅区城市更新“拆不动”、“赔不起”、“玩不转”的问题日渐突出，政府也开始反思现有政策，并一步步加大对城市更新领域的指导和调控。棚户区改造相关政策的出现，显示了政府调控力度从量变（“政府引导，市场运作”）到质变（“政府主导”）的转化。
目前，深圳市一级主管部门已公布的专门针对“棚户区改造”的主要规范性文件有《深圳市棚户区改造项目界定标准》（深建规〔2016〕9号）、《深圳市政府购买棚户区改造服务管理办法》（深建规〔2016〕7号）。此外，《深圳市关于加快推进棚户区改造工作的若干措施》正处在征求意见的阶段。
此外，作为缓解城市更新弊病的其中一个“药方”，相关政策制定者非常注重“城市更新”与“棚户区改造”的衔接，比如深圳市规划和国土资源委员会《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见（一）》中明确规定：“对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用 功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，应优先按照棚户区政策实施改造”。
（四）深圳各区
深圳的棚户区改造正处在摸索阶段，根据笔者的了解，目前只有宝安区正式颁布了专门针对棚户区改造的规范性文件《宝安区棚户区改造工作指引》，这是《宝安区城市更新暂行办法》的12个配套文件中的一个。此外，《罗湖区旧住宅区棚户区改造工作指引》目前处在征求意见的阶段。
二、深圳棚户区改造的标准与流程
（一）棚户区认定标准
根据《深圳市棚户区改造项目界定标准》第二条，棚户区改造项目主要适用于以下情形：
1、房屋结构简易，影响城市规划实施和有碍城市景观，使用年限超过30年的危旧房屋。
2、按照《房屋完损等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》（JGJ125—99)，经专业机构评定属于危险房屋或严重损坏房屋。
3、房屋使用功能不全，包括房屋室内空间和设施不能满足安全和卫生要求（无集中供水、无分户厨卫）。
4、排水、交通、供电、供气、通信、环卫等配套基础设施不齐全或年久失修。
5、位于二线插花地斜坡类地质灾害易发区，存在安全隐患，建筑密度较大，房屋破旧拥挤，消防设施不健全，道路狭窄，电气线路老化、电气安装不规范等。
（二）棚户区的认定依据
棚户区改造项目在立项之前，需由专业机构对相关危旧住宅、住宅区和城中村片区进行鉴定、评估，为项目启动提供技术依据。根据《深圳市棚户区改造项目界定标准》第三条，具有下列文件之一的，均可作为棚户区改造项目界定依据：
1、具有相关资质的地质灾害评估机构出具的地质灾害危险性评估报告。
2、房屋安全鉴定相关专业机构出具的危房鉴定报告。
3、具有相关资质的消防安全评价机构出具的消防安全评估报告。
4、具有相关资质的规划设计机构出具的基础设施和公共服务设施建设评估报告。
5、符合一定条件且取得《城市更新单元规划》批复。
（三）工作流程
根据《深圳市关于加快推进棚户区改造工作的若干措施》（征求意见稿）的规定，结合现有具体项目情况，棚户区改造的相关操作流程可概括如下：
1、老旧住宅区项目信息普查
各街道棚改办对辖区内旧住宅区的具体情况进行摸底调查，核实其基本情况和改造意愿，从而建立辖区内老旧住宅区项目信息清单，报区主管部门汇总。
此外，《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见（一）》规定：“对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，应优先按照棚户区政策实施改造。强区放权后，涉及城市更新的旧住宅区可由辖区街道办事处作为申报主体开展城市更新前期工作”。
2、纳入棚户区改造项目库
区住建部门相关主管机构根据街道办上报的老旧住宅区信息清单，对符合棚户区改造政策且改造可行性较高的，经审议后纳入年度棚户区改造年度计划，并依法向社会公众公开。
3、确定棚户区改造项目实施主体
相对于城市更新，棚户区改造项目实施主体的确认程充满了“政府主导”、“国企优先”的因素。
其中，《深圳市关于加快推进棚户区改造工作的若干措施》（征求意见稿）第（十六）条规定：“区主管部门可指定市人才安居集团为实施主体，也可以通过公开招标方式确定实施主体”；《宝安区棚户区改造工作指引》第十五条规定：“棚户区改造项目原则上由宝安人才安居公司作为实施主体，确需由其他单位作为实施主体的，作为个案由区城市更新工作委员会审议”。
4、编制棚户区改造项目规划
棚户区改造项目实施主体经主管部门确认后，按照政府城市规划的要求制定专项规划，并按要求报批。
5、制定项目搬迁安置补偿方案
棚户区改造项目实施主体在对改造片区内的房屋、业主情况进行摸底的基础上，制定项目搬迁补偿安置方案。项目搬迁补偿方案获批后将在项目现场、官方网站上公示，或以其它方式通知被拆迁人。
6.签订拆补协议
相对于城市更新，棚户区改造因其“公共利益”属性，业主方在补偿标准上与项目实施主体“讨价还价”的余地将被压缩。
7、旧建筑物拆除、权利证书注销
补偿协议签订完成、项目实施主体按规定向主管部门完成拆除备案之后，将开始旧建筑物的拆除及不动产权利证书的注销工作。
8、行政征收、处罚等强制性程序的启动
棚户区改造因涉及“公共利益”，对签约期内少数业主拒不签约、拒不搬迁、阻碍项目实施的业主，实施主体可向区主管部门提出申请，依法启动行政征收、行政处罚等强制性程序。
9、申请建设用地规划许可、测算地价，签订土地出让合同
在完成地上建筑物拆除之后，项目实施主体可向规划国土部门申请用地审批，领取建设用地方案图和建设用地规划许可证。实施主体取得建设用地规划许可证后，应当向规土部门申请地价测算、签订土地出让合同。
三、深圳现阶段棚户区改造的政策特点分析
（一）起步晚，发展快
在中央层面，“棚户区改造”的相关政策起步于2007年前后，并于2013-2015年期间逐步发展定型。
相对而言，深圳的棚户区改造政策是自2015年开始，作为住宅区城市更新政策的完善方案进入政策制定者的视野，并在2016年开始进入政策制定、颁布阶段，2017年正式实施。从目前公布的项目情况来看，深圳棚户区改造政策得到较积极的响应，其发展之快、效率之高可见一斑。
（二）作为“城市更新的完善方案”的定位
中央层面的“棚户区改造”政策，其核心是通过政府主导的方式，解决旧工矿区、旧农垦区居住环境恶劣、公共设施缺乏等问题，提高当地群众的生活水平。
相对而言，深圳地区发展较晚，且没有旧工矿区、旧农垦区的历史包袱，其土地历史遗留问题主要表现在“国有化”不彻底、违法建筑泛滥等因素而造成的“产权不清”之上。这些问题要么根源于政府本身（如土地国有化的不彻底），要么单凭政府之力无法解决（如大量的违法建筑）。在此背景之下，借助市场机制，让“理顺土地及地上建筑物产权关系”的市场主体经政府确认后获得土地开发权，成为深圳政府解决土地历史遗留问题的主要办法。这也是深圳城市更新政策制定和项目运作的基本逻辑。
然而，但随着城市更新的深入推进，“市场失灵”的问题也日渐显露，其中又以旧住宅区改造领域最为突出。在此背景之下，政策制定者出台棚户区改造政策，试图解决住宅城市更新政策的相关存在问题。这也是政府调控在旧住宅区改造领域的主要表现。
（三）“旧住宅区”与“棚户区”的关系
深圳的政策制定者主要将棚户区改造定位为城市更新的一种完善措施。一方面，对有拆除重建需求的小区，相关政策已明确规定：“符合棚户区改造政策的，应优先按照棚户区政策实施改造”；另一方面，在实际操作中，此前已开展，但因各种原因无法顺利推进的住宅区城市更新项目，也将逐步转到棚户区改造的行列。由此可见，“棚户区改造”是政府为解决旧住宅区“改造难”的问题而专门设置的“新出口”。
但如此一来，“棚户区”与“旧住宅区”之间的界限就不免会含糊不清。对此，《<深圳市罗湖区旧住宅区改造实施办法（试行）>（征求意见稿）听证报告》的相关内容可供佐证：“棚户区改造的目的主要是解决群众住房困难问题，也是属于保障性安居工程，从这个角度来理解，罗湖区旧住宅区改造与棚户区改造本质上并无差异”。不久前，华富村棚改项目有业主提出异议，甚至认为其“不符合棚改标准”，其原因之一可归结为“棚户区”与“旧住宅区”两者界限的模糊。
（四）对“意思自治”的限制
过去，旧住宅区城市更新“市场失灵”主要体现为：旧住宅区城市更新的正式实施需要以“全体业主同意”为前提；而旧住宅区业主人数众多、成分复杂，一个老旧小区只要有1%的业主不同意签约，即使99%的业主同意签约，该旧改项目还是无法推动。此外，根据《物权法》第四十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条，非因“公共利益”的需要不得对强制征收国有土地上单位、个人的房屋；因城市更新常常被认为是“商业项目”，即使项目因少数“钉子户”的漫天要价长期“议而不决”的情况下，意向开发方也不能通过强制性的手段解决问题。此前不少业界人士呼吁借鉴的“强制售卖”制度，也因存在“违背上位法”的风险而长期未被采纳。
相对而言，“棚户区改造”首先属于政府主导的“保障性安居工程”，在政策定位上有明显“公益性”。这就为限制业主“讨价还价”，提高改造效率提供了合法性基础。
（五）政府主导+国企实施+保障性住房（人才住房）建设
通过罗湖区“二线插花地”的棚户区改造，相关政策制定者逐步摸索出“政府主导+国企实施+保障性住房建设”的操作模式，并作为政策制定的逻辑起点。
相对过去由政府大包大揽的主导模式，引入国企作为实施者和总包管理者，可让项目运作尽可能地兼顾政府战略及和市场逻辑两大因素，同时基于国企本身身份，其加入也减少了监管层与民众对项目合法性的疑虑。而“保障房建设”所蕴含的“公共利益”属性既是政府主导棚户区改造项目，乃至启动强制征收程序的合法性依据，也体现了政府未来的政策导向。
总体而言，深圳现阶段的“棚户区改造”政策是在城市更新政策遭遇现实瓶颈的情况下，政府为加强调控，基于中央已有的政策资源而出台的“补丁”政策。这体现了政府在城市更新领域日渐增强的影响力，以及加强“两房”建设、完善住房保障、增强城市吸引力的战略导向。
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